Tweet

Doktor ekonomskih nauka Duško Pejović, već punih 14 godina bavi se revizijom javnog sektora, a trenutno rukovodi Sektorom za reviziju budžeta lokalnih samouprava kao Vrhovni državni revizor. Vlasnik je preko 30 stručnih radova iz oblasti javnih finansija i aktivni je predavač iz oblasti računovodstva, finansija i revizije za korisnike budžetskih sredstava. U toj ulozi, sreli smo ga i na seminaru Koalicije za nadzor javnih finansija pod radni nazivom „ Transparetnost i borba protiv korupcije – ključ za evropsku integraciju Srbije“

• Gospodine Pejoviću, koristimo ovu priliku da Vas pitamo koliko je za Srbiju značajno pregovaračko poglavlje 32 i finansijska kontrola javne potrošnje, zašto je ova tema značajna kroz prizmu borbe protiv korupcije na lokalnom nivou ?

Poglavlje 32, koje se odnosi na finansijsku kontrolu je važno za svaku državu. Posebno je u ovom trenutku važno za našu zemlju, jer se nalazimo u postupku pridruživanja, odnosno ispunjavanja određenih uslova. Poglavlje 32 je prvo otvoreno i ono podrazumeva javnu i internu finansijsku kontrolu, podrazumeva eksternu reviziju i zaštitu od prevare. Ova pitanja su naravno važna za sve nivoe vlasti pa i lokalne samouprave. Najpre za razumevanje značaja ovih pitanja, a onda za uspostavljanje pravila i poštovanje važećih zakonskih propisa.

• Koliko lokalne samouprave razumeju ulogu kontrolnih organa, koje su uostalom u obavezi i da formiraju i kako ih prema Vašem viđenju ocenjujete?

Različita su stanja koja mi sprovodeći postupke revizije finansijskih izveštaja i postupke revizije pravilnosti poslovanja u lokalnim samoupravama utvrđujemo. Tako imamo primere vidnog napretka kod određenih lokalnih samouprava, međutim, imamo isto tako primere gde nemamo dovoljno razumevanja u ovoj oblasti. Na primer, više godina je na snazi propis koji obavezuje jedinice lokalne samouprave, naravno i druge budžetske korisnike,  da imaju uspostavljenu internu reviziju koja je jedan od tri stuba javne interne finansijske kontrole koje naravno čini finansijsko upravljanje i kontrola, interna revizija i centralna jedinica za harmonizaciju. Mi imamo situaciju na terenu da određeni broj jedinica lokalnih samouprava ima uspostavljenu internu reviziju i ima određene pokazatelje na osnovu kojih se možemo uveriti da su počeli sa primenom, sa radom, sa izveštavanjem i pomaganjem rukovodstvu opština i gradova, a sa druge strane imamo pojedine jedinice lokalne samouprave, i to u većem broju, koje nemaju uspostavljenu internu reviziju, niti su uspostavili i jedan od oblika interne revizije za više opština ili prema sporazumu, tako da je različito postupanje i ne može biti jedinstvena ocena jer su i različite situacije na terenu.

•     Šta je uloga lokalnog budžetskog inspektora, a šta revizora?

To je izuzetno važno pitanje i zaista Vam se zahvaljujem što ste to pitanje postavili,  zato što smo i mi utvrdili u postupku revizije da se ipak nedovoljna pažnja poklanja  lokalnim kontrolnim organima. Zakonima i propisima je utvrđena potreba da svaka jedinica lokalne samouprave i svaki budžetski korisnik ima internu reviziju. Mi, napomenuo sam, imamo situaciju da najveći deo jedinica lokalnih samouprava još nema uspostavljene pomenute kontrolne organe. Isto tako, veliki broj lokalnih samouprava među koje spadaju i gradovi, nemaju ni budžetskog inspektora ni internog revizora. Propisima je regulisano šta je čija obaveza. Interni revizor bi trebao da bude, kako se negde kaže, oči i uši odnosno, desna ruka predsednika ili gradonačelnika koji za njegove potrebe daje  istinitu, objektivnu i pouzdanu informaciju o sporvođenju postupaka u jedinici lokalne samouprave. Interni revizor daje preporuke i ukazuje na slabosti u funcionisanju internog kontrolnog sistema. To su obaveze internog revizora, a gradonačelnik ili predsednik opštine je dužan da uspostavi efikasan i funkcionalni kontrolni sistem koji će biti prepreka svim slabostima  i nepravilnostima. Ukoliko on to uradi i prihvati preporuke internog revizora, onda on čini dobro u poboljšanju funkcionisanja interne kontrole, ukoliko pak on to ne učini interni revizor je završio svoj posao, a odgovornost u propustima pripada gradonačelniku kao najodgovornijem ili kao naredbodavcu za izvršenje budžeta. Sa druge strane, Zakon o budžetskom sistemu je u nekoliko članova regulisao i definisao pitanje rada, nadležnosti i odgovornosti budžetske inspekcije i budžetskog inspektora. Budžetski inspektor je zadužen za kontrolu materijano-finansijskog poslovanja i njegova je obaveza da shodno planu svog rada,projekciji i proceni rizika vrši kontrolu i o tome obaveštava i izveštava gradonačelnika. Dakle, vrlo su važne ove funkcije i mislim da ovom pitanju treba dati još veću pažnju i razvijati ih, osposobljavati ih, odnosno raditi na tome da jačaju unutrašnje snage u svakom kolektivu  odnosno jedinici lokalne samouprave, tako da kad državna revizija vrši reviziju ima uređenije, sređenije stanje. Nepostojanje ovih organa uzročno je povezano sa nepravilnostima koje zatičemo prilikom revizije lokalnih samouprava.

• Šta su najveće nepravilnosti sa kojima ste se susretali prilikom kontrole jedinica lokalnih samouprava?

Uvek to ističemo, da su glavne nepravilnosti vezane za upravljanje javnim sredstvima, upravljanje poverenom imovinom i poštovanjem zakona. To je jedna uopštena podela tih nepravilnosti. Konkretno možemo da kažemo da se najveće nepravilnosti odnose na izvršavanje ili potrošnju budžeta za namene za koje jedinice lokalne samouprave nisu nadležne. Dakle, vrši se izvršenje budžetskih sredstava bez pravnog osnova, što znači da pojedine lokalne samouprave mimo zakona finansiraju neke fakultete, sudove, tužilaštva, dakle sve ono što nije u njihovoj nadležnosti. Na primer, utvrđeno je da veći gradovi planiraju i izvršavaju budžet na uređenje fasada, krovova zgrada, održavanje liftova itd. u privatnim zgradama, odnosno objektima u kojima jedinice lokalne samouprave nisu vlasnici i to po zakonu nije dopušteno. Zatim imamo primere nepotpune i validne dokumentacije na osnovu koje jedinice lokalne samouprave vrše plaćanja. Ta dokumentacija je u pojedinim slučajevima toliko upitna da sa sobom nosi rizik da se poslovni događaj uopšte i dogodio jer nema priloga iz kojih se može videti da je neko potvrdio da je bilo neko održavanje nekog puta, popravka nekog dela i sl. Uglavnom, najveće nepravilnosti uočene su u smislu preuzimanja obaveza lokalnih samouprava iznad odobrenih aproprijacija ili takozvano „probijanje budžeta“. Najveći broj podnetih prijava i odgovornosti u jedinicama lokalnih samouprava, upravo se odnosi na probijanja aproprijacija, a to znači da se vrši zaključivanje ugovora ili bilo kakvog drugog oblika preuzimanja obaveza koje u zbiru prelaze odobrenu aproprijaciju. Imamo i druge nepravilnosti u oblasti javnih nabavki, dodele sredstava nevladinim organizacijama, udruženjima, sportskim klubovima bez konkursa, bez pravila, bez ugovora, jasnih i definisanih kriterijuma.

• Kakve ste nepravilnosti uočili kad su javne nabavke u pitanju?

Kada su javne nabavke u pitanju, dve su grupe uočenih nepravilnosti. Jednu čine nepravilnosti kategorije da se nešto nabavlja i plaća, a da uopšte nije sproveden postupak javne nabavke, niti se primenjuju odredbe Zakona o javnim nabavkama. Drugu grupu čine nepravilnosti u kojima se sprovodi postupak javne nabavke, ali se postupak sprovodi nepravilno uz pogrešan izbor vrste i pogrešne procedure. Na primeru prošlogodišnje revizije, mi smo prošle godine u sektoru revizije lokalnih samouprava izvršili reviziju 34 konsolidovana izveštaja, odnosno 34 jedinice lokalne samouprave. Prošle godine smo obuhvatili i najveće jedinice lokalne samouprave odnosno, rađene su revizije izvršenja budžeta Beograda, Novog Sada, Niša, Kragujevca i Autoinomne Pokrajine Vojvodina, 10 Beogradskih gradskih opština i 19 opština širom Republike Srbije. U prošloj godini smo revidirali 173 milijarde dinara koje su potrošene, što čini 2/3 ukupnih budžeta u jedinicama lokalne samouprave. Utvrdili smo da je potrošeno, a da je povređen ili prekršen neki od zakona, Zakon o budžetskom sistemu najviše, pa onda Zakon o finansiranju lokalne samouprave i Zakon o javnim nabavkama, Zakon o budžetu i drugi zakoni, da je plaćeno uz greške ili nepravilnosti nepoštujući određene odredbe 23 milijarde! Dakle, svaki sedmi dinar koji je potrošen, potrošen je sa nekom nepravilnosti. Od toga 11,2 milijarde dinara, odnosi se na nepravilnosti u probijanju budžetskih aproprijacija, a 4 milijarde se odnosi na nepravilnosti u oblasti javnih nabavki u lokalu, od čega nešto preko 2 milijarde je potrošeno za nabavku ili je nabavljeno a da uopšte nije ni sproveden postupak javne nabavke. Nešto manje od 2 milijarde je potrošeno u situaciji da je sproveden pogrešan postupak ili pogrešna procedura. Ono što su karakteristični primeri je, da se nabavlja a da nije planirano, ili je planirano ali u znatno manjem iznosu, ili je planirano za jedan obim a izvršeno i za drugu namenu i u drugom obimu, ili je planiran i sproveden postupak male vrednosti u istorodnim radovima ili uslugama koji kada se u zbiru saberu čine javnu nabavku u jednom sasvim drugom postupku koji se nije ni sproveo. To je niz  stvari i primera koji jednom rečju mogu da se okarakterišu tako što nije ostvarena konkurencija, što nije ostvarena transparetnost odnosno javnost, kao i što se ne može dokazati da je uz najbolju cenu ostvarena i najbolja nabavka, a imamo primer da se umesto količina vrlo često kod nekih lokalnih samouprava, umesto da to bude izuzetak, uvodi kao pravilo jedinična cena. Vrlo je interesatno što se na jedan, mogu slobodno da kažem, perfidan način boduju jedinične cene, tako da se nakon sprovedene nabavke i izvršenih svih usluga može utvrditi da je izabrana najskuplja nabavka pod okriljem da je pojedinačna cena bila najpovoljnija. Šta se ustvari uradi? Naime, stave se najmanje cene za onu vrstu radova, roba ili usluga koje se neće izvršiti ili koje će se izvršavati u jako malom obimu, i tu se prilikom bodovanja dobiju najveći poeni, i obrnuto, za usluge, robe i radove koje će se izvoditi u većem obimu stoje i veće cene, tako da kada na kraju podvučete zbir, izračunate da je prihvaćena obično najskuplja ili skoro najskuplja ponuda.

• I sada dolazimo do jedne bolne teme, kada ustanovite nepravilnosti, DRI podnosi prekršajne i krivične prijave, šta imamo kao epilog tih prijava?

Ono što je Zakon ovlastio nas, odnosno dao nam je i obavezu, jeste da kada u postupku revizije dođemo do saznanja da je bilo štete na imovini, odnosno osnovane sumnje da je došlo do tih elemenata, onda je prema zakonu Vrhovni državni revizor dužan da obavesti Generalnog državnog revizora o tim događanjima. Kada se potpuno uverimo nakon svih prigovora, naši pravnici u timovima vrše isčitavanje izveštaja i utvrđuju da li postoje elementi za pokretanje zahteva za prekršajnu odgovornost ili za pokretanje krivičnih prijava. To je postupak koji se radi uobičajno jer nas je zakon i ovlastio i obavezao i mi odradimo svoj posao. Mogu da kažem da smo u dosadašnjih punih pet godina rada, neračunajući 2016-tu, do sada podneli 111 krivičnih prijava u ovom sektoru i negde preko 840 zahteva za pokretanje prekršajne odgovornosti. Što se tiče našeg dela, mi smo svoj posao tu završili. Sledeći deo posla prelazi u ruke sudskih organa, to su opet da kažemo nezavisni organi i mi kao nezavisni državni organ nismo u prilici da govorimo i komentarišemo o postupanju državnih nezavisnih organa, ali je očito da prema informacijama koje do nas stižu, postupci idu sporo i mi nismo najzadovoljniji sa tim, ali što se tiče tog pitanja, najveća očekivanja su od DRI  čak i u situacijama kad ta očekivanja nisu osnovana. Ponekad se od državnog revizora očekuje i da utvrdi i da napiše i da pokrene odgovornost što i jeste u našoj nadležnosti, ali nije u našoj nadležnosti da presuđujemo, osuđujemo i komentarišemo dalji postupak koji je u nadležnosti nezavisnog sudskog organa.

• Lokalne samouprave često u završnim računima prikrivaju deo preuzetih obaveza, pa se ne može tačno utvrditi stvarno stanje stvari u lokalnim budžetima?

Suština je što Zakon o budžetskom sistemu govori veoma jasno da se obaveza preuzima ugovorom ili drugim pravnim aktom, i da u trenutku preuzimanja obaveza mora za to da postoji pravo u dodeljenoj aproprijaciji. Imamo tu različita postupanja koje zatičemo ili utvrđujemo po lokalnim samoupravama. Veoma često se događa, pogotovu u predhodnom periodu,  da se obaveze preuzimaju, a da se uopšte ne obraća pažnja da li je sve utemeljeno u zakonu tj. da li je poštovan zakon u pravnoj osnovi, i drugo, da li je poštovan iznos prema visini preuzete obaveze na raspoloživoj aproprijaciji. Često se potpisuju ugovori, a najčešće u oblasti javnih nabavki, koji su u većem iznosu. Potpisuju se i ugovori bez ugovorene vrednosti, što je apsolutno neispravno, jer je na taj način ugovor bez vrednosti i odredivih merila – ništavan ugovor. Imamo i situacije da u trenutku preuzimanja obaveze  postoji aproprijacija, a onda kasnije u rebalansima se smanji, pa se dovede da je kasnije umanjeno pravo, ili se samo gleda potrošnja i izvršenje aproprijacije po plaćanju, a ne gleda prema nerealizovanim fakturama. Šta to ustvari znači ? To znači da bi trebalo da postoji dodatna evidencija, kada se zaključi bilo koji ugovor za bilo koju namenu kod svakog direktnog ili indirektnog budžetskog korisnika, da se tom pomoćnom evidencijom prati  preostali deo nepotrošene apropriacije. Nije samo plaćanjem, nego i zaključenim ugovorima prispelim, a neplaćenim fakturama. To se ponekad kod nekih i češće negleda, pa se na kraju godine kada se sve sabere vidi da su se aproprijacije prekoračile  i onda dolazimo zaista u problem jer je krivičnim zakonikom član 362.a navedeno da svi oni direktni i indirektni budžetski korisnici koji preuzmu obavezu  za određenu namenu u određenoj godini preko milion dinara čine krivično delo, a mi imamo situaciju da smo, evo, prošle godine utvrdili da je 11,2 milijarde dinara preuzeto obaveza iznad dozvoljene ili planirane aproprijacije. Dakle iz toga se vidi da su neke opštine kao što je naprimer Smederevska Palanka preuzele obaveze u vrednosti tri sopstvena budžeta, od čega su dva po toj osnovi, a jedan je tekući i to je najdrastičniji primer preuzimanja obaveza. Međutim osim ove opštine imamo i druge opštine i gradove koji imaju preuzete obaveze iznad utvrđenih aproprijacija što mi u svojim pojedinačnim izveštajima ističemo.

• Kakvu saradnju DRI ima sa civilnim sektorom i da li evidentirate prijave građana, da li vam se građani obraćaju ukazujući na neke zloupotrebe na lokalu?

Mi na kraju tekuće godine za narednu godinu pripremamo program rada. U toj pripremi imamo niz kriterijuma koje koristimo, bodujemo itd. i jedan od tih kriterujuma jesu zahtevi, obaveštenja i informacije koje dobijamo najpre od državnih organa kao što su Uprava za javne nabavke, Agencija za borbu protiv korupcije i sl., a isto tako i od nevladinih organizacija, građana, ali i anonimnih prijava. Sve mi to primamo i evidentiramo u bazi podataka. Pratimo i medijske natpise i informacije po opštinama odnosno lokalnim samoupravama. Sve to se evidentira u bazu podataka i sve to isčitavamo i kad se usvoji program našeg rada na Savetu kao najvišem organu i kad stupimo u realizaciju revizije, sigurno je da imamo u vidu sve prigovore, pritužbe, zahteve, sve informacije, sva obaveštenja po bilo kojoj osnovi. Mi ih ispitujemo, utvrđujemo prirodu tog zahteva ili pritužbe i u postupku revizije uglavnom se potvrđuju pritužbe koje su pristigle na našu adresu. Mi smo na taj način, jako zahvalni i udruženjima građana, aktivnim građanima, ali i državnim organima jer nam na ovaj način pomažu prilikom utvrđivanja na koje ćemo aktivnosti staviti fokus revizije.  Vrlo je važno da mi osim tih informacija gotovo uredno čitamo zapisnike sa sednica lokalnih Skupština,  odbornička pitanja,  zapisnike sa sednica Veća, zatim vodimo razgovor sa rukovodstvom lokalne samouprave i sa svakim čije informacije mogu da nam ukažu na važnost događaja koji treba da bude revidiran. Sve to mi imamo na umu prilikom sprovođenja revizije.

• Želim na samom kraju da Vam se zahvalim na ovom razgovoru i da Vašoj instituciji poželim uspeha u radu, a nadam se da to znači da ćete u narednom periodu zaticati sve manje nepravilnosti u radu jedinica lokalne samouprave...

Hvala i Vama, slažem se. Građani svakako imaju pravo da znaju kako oni koje su birali na izborima troše njihove pare i da li se i na koji način izvršava njihovo poverenje.

pripremio : Miroslav Mijatović